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岳树民：消费税：期待发挥“绿色化”调节作用
- 时间：2013-07-16 09:30
- 来源：中国纪检监察报
简介：《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出：“合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。”可见，消费税改革的“绿色化”倾向非常明显。那么，我国消费税在保护生态环境与节约资源方面的调节作用有哪些不足？消费税改革为何呈现出“绿色化”倾向？消费税改革将产生什么样的影响？
《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出：“合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。”可见，消费税改革的“绿色化”倾向非常明显。那么，我国消费税在保护生态环境与节约资源方面的调节作用有哪些不足？消费税改革为何呈现出“绿色化”倾向？消费税改革将产生什么样的影响？
消费税尚未充分发挥“绿色化”调节作用
我国消费税属于特种消费税，可以根据政府调控需要进行选择性征收，通过对特定消费品的选择性征税，改变商品价格，间接影响消费者行为。消费税具有税负转嫁的特点，在市场机制的作用下，依据商品的供求状况和供求弹性，生产者与消费者将共同承担消费品的消费税。因此，根据消费水平和消费结构变化，对消费税税率和征税范围进行适当调整，能够引导有关产品生产与消费，充分发挥消费税的调节功能。
与发达国家相比，我国现行消费税存在课税范围较为狭窄、税率档次单一的问题，并且在保护生态环境与节约资源等方面，尚未充分发挥其应有的调节作用。这主要体现在以下四个方面：
首先，对资源类产品的征税力度较小。美国、瑞典、德国等发达国家已经形成了对煤炭、天然气、轻质燃料油与汽油征税的完整体系。而我国目前仅对成品油等少部分产品征收消费税，作为不可再生资源的煤炭和天然气等却被排除在征收范围之外。同时，对资源类消费品征收的税率也偏低。我国成品油中税率最高的是含铅汽油，为1.4元/升。按当前汇率测算，澳大利亚、韩国和日本成品油的相关税率分别为1.63元/升、2.87元/升和4.07元/升，欧盟成员国的平均税率达4.48元/升，均高于我国的相关税率；美国对燃油课税的税率为0.81元/升，但其在燃油使用环节对二氧化碳、二氧化硫的排放课以环境税。
其次，污染类消费品没有纳入消费税的调节范围。发达国家对污染物普遍征税，污染物主要分为废气、废水、固体废弃物、噪声等四类，比较常见的课税对象主要包括废气污染物中的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物，废水排放物，会产生固体废物的一次性餐具、含磷洗衣粉、废旧轮胎、电子产品与生活用品，造成噪音污染的机场等。我国目前消费税征收范围只包括了轮胎。
再次，征税税目有待细化。经合组织国家均对汽油征税，一些国家在此基础上，还专门对含铅汽油征收附加税。同时，比利时、芬兰等国征税时会考虑汽油中的含硫量。此外，美国、瑞士等国还会对具有清洁性的混合汽油实施低税率的优惠。而我国成品油的税率仅区分了成品油的种类，对汽油设置了含铅与不含铅两档税率，而没有结合其他相应的环保因素。另外，以小汽车为例，目前我国小汽车的税率确定仅以气缸容量为标准，而没有具体区分节能与非节能小汽车之间的税率差别。同时，对企业所使用的低能耗节能产品与清洁能源也缺乏相应的税收优惠力度。
最后，没有形成专款专用的机制。为了降低工商业的能源消耗，英国于2001年开始征收气候变化税；为了补偿沙石开采所带来的环境成本，又在2002年开征了采石税。这两个税种的收入大部分用于设立专项基金，前者用于筹集政府能源效率计划基金，后者用于筹集可持续发展基金，以改善沙石开采地区当地的环境质量。此外，大部分发达国家都将对固定废弃物征收的税款归当地市政府管理，规定该项税收收入只得用于处理废弃物等方面。
“绿色化”扩围符合发展潮流和经济结构转变要求
近年来，越来越多的国家认为消费税对消费行为调节作用的意义应远远大于其组织收入的意义。我国的消费税不仅在征收水平方面还有很大的提升空间，而且还需要进一步加强和完善体系建设，发挥对经济与社会的调节作用。
我国提出在“十二五”时期应加快转变经济发展方式，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。在当前经济发展速度放缓、经济增长的资源环境约束逐渐强化的背景下，消费税的“绿色化”扩围符合世界发展潮流和国内经济结构转变的要求，理应提上日程。尤其是在我国目前的税制体系中，能够体现绿色理念、发挥保护环境与节约资源调节作用的税种较少。基于当前的税收征管与经济情况，即使面对越来越高的开征环境税呼声，开征一项新税种的难度也依旧较大。因此，目前最有效的策略就是将环保理念融入消费税的设计中。
从理论层面看，消费税“绿色化”扩围具有较强的理论基础。环境与资源属于公共物品范畴，具有非竞争性和非排他性。因此需要政府的介入，通过增加税负来提高消费者使用公共产品的成本，降低对公共物品的使用程度。
从实践层面看，消费税的“绿色化”扩围对我国目前经济发展具有重大战略意义。一是可以体现国家产业导向，通过降低税率、税收抵免等方法降低企业税负，从而鼓励环境保护型、资源节约型产业发展，体现税收在促进资源合理配置中的积极作用。二是可以引导纳税人进行科学合理的消费决策，调节消费结构，进一步促进纳税人树立生态意识和可持续发展观念。三是促进企业形成节能减排的动力，通过健全资源的税收约束机制，帮助企业更好地完成“十二五”规划中提出的节能减排各项指标。四是增加政府专项治理环境的财政收入，使政府有更多资金用于环保项目。
改革完善消费税 推进全面“绿色化”
从消费税发展以及经济社会科学发展的角度，我国应当在协调环境税与消费税关系的前提下，尽快改革完善消费税，推进消费税的全面“绿色化”。
首先，应将煤炭与天然气等不可再生能源纳入消费税的征收范围，并根据消费用量，设计累进税制，抑制高耗能企业的发展。
其次，应在条件成熟时逐步将产生污染物的电子产品、工业产品与生活产品以及化学农药等纳入消费税的征收范围。对此，可以根据污染物有害性的大小制定税率档次，并按一定比例适时调增，同时参照已有污染物的税率水平确定新的污染物税率。此外，对引进的重污染、高能耗工业设备加征进口环节消费税。
再次，应进一步界定科学合理的节能产品标准，运用低税率、税额减免等多种税收优惠政策工具引导公众绿色消费理念的形成。
第四，从环境保护与规范税制的角度出发，可以考虑对在生产经营过程中损害环境的消费行为，比如废水、废气、废渣的排放加征消费税。
第五，与能源和资源相关的消费税款建议专款专用，放入环境基金。比如针对污染物征收的消费税，可以将税收收入用于污染物的治理与环保补贴的发放。
最后，消费税的改革应与资源税、车船税、城市维护建设税等税种进行统筹规划，配套进行。比如可以适度将车辆购置税、车船税与对小汽车征收的消费税合并，从而达到简化税制、突出环保理念的目的。
《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出：“合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。”可见，消费税改革的“绿色化”倾向非常明显。那么，我国消费税在保护生态环境与节约资源方面的调节作用有哪些不足？消费税改革为何呈现出“绿色化”倾向？消费税改革将产生什么样的影响？
消费税尚未充分发挥“绿色化”调节作用
我国消费税属于特种消费税，可以根据政府调控需要进行选择性征收，通过对特定消费品的选择性征税，改变商品价格，间接影响消费者行为。消费税具有税负转嫁的特点，在市场机制的作用下，依据商品的供求状况和供求弹性，生产者与消费者将共同承担消费品的消费税。因此，根据消费水平和消费结构变化，对消费税税率和征税范围进行适当调整，能够引导有关产品生产与消费，充分发挥消费税的调节功能。
与发达国家相比，我国现行消费税存在课税范围较为狭窄、税率档次单一的问题，并且在保护生态环境与节约资源等方面，尚未充分发挥其应有的调节作用。这主要体现在以下四个方面：
首先，对资源类产品的征税力度较小。美国、瑞典、德国等发达国家已经形成了对煤炭、天然气、轻质燃料油与汽油征税的完整体系。而我国目前仅对成品油等少部分产品征收消费税，作为不可再生资源的煤炭和天然气等却被排除在征收范围之外。同时，对资源类消费品征收的税率也偏低。我国成品油中税率最高的是含铅汽油，为1.4元/升。按当前汇率测算，澳大利亚、韩国和日本成品油的相关税率分别为1.63元/升、2.87元/升和4.07元/升，欧盟成员国的平均税率达4.48元/升，均高于我国的相关税率；美国对燃油课税的税率为0.81元/升，但其在燃油使用环节对二氧化碳、二氧化硫的排放课以环境税。
其次，污染类消费品没有纳入消费税的调节范围。发达国家对污染物普遍征税，污染物主要分为废气、废水、固体废弃物、噪声等四类，比较常见的课税对象主要包括废气污染物中的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物，废水排放物，会产生固体废物的一次性餐具、含磷洗衣粉、废旧轮胎、电子产品与生活用品，造成噪音污染的机场等。我国目前消费税征收范围只包括了轮胎。
再次，征税税目有待细化。经合组织国家均对汽油征税，一些国家在此基础上，还专门对含铅汽油征收附加税。同时，比利时、芬兰等国征税时会考虑汽油中的含硫量。此外，美国、瑞士等国还会对具有清洁性的混合汽油实施低税率的优惠。而我国成品油的税率仅区分了成品油的种类，对汽油设置了含铅与不含铅两档税率，而没有结合其他相应的环保因素。另外，以小汽车为例，目前我国小汽车的税率确定仅以气缸容量为标准，而没有具体区分节能与非节能小汽车之间的税率差别。同时，对企业所使用的低能耗节能产品与清洁能源也缺乏相应的税收优惠力度。
最后，没有形成专款专用的机制。为了降低工商业的能源消耗，英国于2001年开始征收气候变化税；为了补偿沙石开采所带来的环境成本，又在2002年开征了采石税。这两个税种的收入大部分用于设立专项基金，前者用于筹集政府能源效率计划基金，后者用于筹集可持续发展基金，以改善沙石开采地区当地的环境质量。此外，大部分发达国家都将对固定废弃物征收的税款归当地市政府管理，规定该项税收收入只得用于处理废弃物等方面。
“绿色化”扩围符合发展潮流和经济结构转变要求
近年来，越来越多的国家认为消费税对消费行为调节作用的意义应远远大于其组织收入的意义。我国的消费税不仅在征收水平方面还有很大的提升空间，而且还需要进一步加强和完善体系建设，发挥对经济与社会的调节作用。
我国提出在“十二五”时期应加快转变经济发展方式，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。在当前经济发展速度放缓、经济增长的资源环境约束逐渐强化的背景下，消费税的“绿色化”扩围符合世界发展潮流和国内经济结构转变的要求，理应提上日程。尤其是在我国目前的税制体系中，能够体现绿色理念、发挥保护环境与节约资源调节作用的税种较少。基于当前的税收征管与经济情况，即使面对越来越高的开征环境税呼声，开征一项新税种的难度也依旧较大。因此，目前最有效的策略就是将环保理念融入消费税的设计中。
从理论层面看，消费税“绿色化”扩围具有较强的理论基础。环境与资源属于公共物品范畴，具有非竞争性和非排他性。因此需要政府的介入，通过增加税负来提高消费者使用公共产品的成本，降低对公共物品的使用程度。
从实践层面看，消费税的“绿色化”扩围对我国目前经济发展具有重大战略意义。一是可以体现国家产业导向，通过降低税率、税收抵免等方法降低企业税负，从而鼓励环境保护型、资源节约型产业发展，体现税收在促进资源合理配置中的积极作用。二是可以引导纳税人进行科学合理的消费决策，调节消费结构，进一步促进纳税人树立生态意识和可持续发展观念。三是促进企业形成节能减排的动力，通过健全资源的税收约束机制，帮助企业更好地完成“十二五”规划中提出的节能减排各项指标。四是增加政府专项治理环境的财政收入，使政府有更多资金用于环保项目。
改革完善消费税 推进全面“绿色化”
从消费税发展以及经济社会科学发展的角度，我国应当在协调环境税与消费税关系的前提下，尽快改革完善消费税，推进消费税的全面“绿色化”。
首先，应将煤炭与天然气等不可再生能源纳入消费税的征收范围，并根据消费用量，设计累进税制，抑制高耗能企业的发展。
其次，应在条件成熟时逐步将产生污染物的电子产品、工业产品与生活产品以及化学农药等纳入消费税的征收范围。对此，可以根据污染物有害性的大小制定税率档次，并按一定比例适时调增，同时参照已有污染物的税率水平确定新的污染物税率。此外，对引进的重污染、高能耗工业设备加征进口环节消费税。
再次，应进一步界定科学合理的节能产品标准，运用低税率、税额减免等多种税收优惠政策工具引导公众绿色消费理念的形成。
第四，从环境保护与规范税制的角度出发，可以考虑对在生产经营过程中损害环境的消费行为，比如废水、废气、废渣的排放加征消费税。
第五，与能源和资源相关的消费税款建议专款专用，放入环境基金。比如针对污染物征收的消费税，可以将税收收入用于污染物的治理与环保补贴的发放。
最后，消费税的改革应与资源税、车船税、城市维护建设税等税种进行统筹规划，配套进行。比如可以适度将车辆购置税、车船税与对小汽车征收的消费税合并，从而达到简化税制、突出环保理念的目的。
（责任编辑：小米）
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