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能源消费总量控制：中央与地方利益的多重弈局
- 时间：2013-05-16 14:37
- 来源：南方都市报
“十二五”能源规划提出，到2015年将全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右，并把总量控制分解到各地区，由地方政府负总责。如果今后几年经济稳定增长，能源消费量增长空间可能不够。
这标志着我国能源战略已经从保供给为主，向控制能源消费总量转变。这对于传统的能源思维模式是一次革命和挑战。作为行政手段，能源消费总量控制本身有争议，但如果考虑到资源稀缺和环境污染都是典型的外部性问题，政府的行政控制有其合理的一面。但是，能源消费总量控制对整体宏观经济的影响必须评估。
地方政府出于保GDP的目的，可能对能源消费总量控制消极应对。如何引导地方政府真心真意完成控制目标，是能源消费总量控制的关键点。
中国当前正处于城市化和工业化快速发展时期，为支持经济高速发展，中国需要充足而廉价的能源供给。经济增长需要能源来支撑；而城市化进程伴随的基础设施建设，以及城市居民相对农村居民更高的能源消费，推动着中国能源需求刚性快速增长。然而，我国庞大的能源需求以及增量已经引发了一系列问题，促使政府推出能源消费总量控制政策。
我国“十二五”能源规划提出，到2015年将全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右。去年国务院常务会议提出要把总量控制目标科学分解到各地区，地方各级政府要对本行政区域的控制能源消费总量工作负总责，特别提到不准对居民拉闸限电，说明中央政府是认真的。这标志着我国能源战略已经从保供给为主，向控制能源消费总量转变。这对于我国传统的能源思维模式是一次革命，也是一个挑战，而且涉及到方方面面的多重博弈：
确定切合实际的能源总量控制目标是起点。现阶段能源是支持经济增长的重要保障，即使2012年我国经济疲软，能源消费总量也比2011年增加了1.4亿吨标煤。2012年我国能源消费总量为36.2亿吨标准煤，2015年控制在40亿吨标准煤意味着今后3年只有3.8亿吨标准煤的空间，如果今后几年经济稳定增长，这个空间可能不够。现阶段要维持一定的经济增长，能源供应的总量将随之增长，每个地方情况不同，但就全国而言，城市化工业化阶段性能源增长与G D P之间的关系应该比较固定。一般而言，能源总量控制需要通过节能和改变产业结构来实现，改变产业结构三年中见效应该很难，所以节能方面需要更大的努力。
能源总量控制目标的分配是一个艰难的过程，但需要尽快完成。能源总量控制要求各个省份消费较少的能源，甚至减少能源消费总量，这相当于对地方经济增长设限。地方政府出于对经济发展的担忧，以及改变产业结构的困难，可能在能源总量控制目标的分配上斤斤计较，使得地方政府与中央政府在能源消费总量控制目标下放的过程中很难达成一致。因此需要通过考量各地区三次产业能效改进潜力以及节能潜力，来为中央政府协调地方能源消费总量控制目标与国家总目标之间的矛盾提供依据。中央政府需要根据各地情况，在经济增长和能源消费之间寻找平衡，这个非常不容易，而且这个过程不能很长，时间不等人。
政府实现目标的政策配套除了把总量控制分解到各地区，由地方政府负总责之外，其他政策措施，如强化企业节约能源和保护环境的责任；充分发挥市场机制作用；完善水电和核电及可再生能源电价定价机制，理顺天然气与可替代能源比价关系和煤电价格关系，完善差别电价和惩罚性电价政策；推进资源税改革，强化能源消费环节税收调节，严格控制高耗能产业等等，许多都是以前就有的，根据以往的经验，改革进展也不是很顺利。因此，引发了对完成目标基本保障的疑虑。应该说，转变经济发展方式才能有效控制能源消费总量，但是，转变经济发展方式是个相对漫长的过程。
地方政府控制能源总量的动力显然需要给予关注。现阶段能源总量控制对G D P增长仍有很大影响，控制能源消费意味着抑制经济发展，地方政府出于保GD P的目的，可能对能源消费总量控制消极应对。地方政府的“十二五”规划通常把经济增长速度定得比较高，与能源消费总量控制的倒逼机制效应有冲突，现阶段的能源消费刚性将导致很难进行有效的能源消费总量控制。因此，如何引导地方政府真心真意完成控制目标，是能源消费总量控制的关键点。
地方政府完成能源总量控制目标的方式很重要。“十一五”末，各级政府为完成节能减排目标，采用“拉闸限电”，强制性减少能源使用，给企业生产和居民生活带来了不便。因此，“十二五”期间如何将节能手段和转变经济增长结构措施与能源消费总量控制有效结合，是各地政府顺利完成能源消费总量控制目标的关键。
笔者认为，需要建立一个有效的能源消费总量控制评估体系。能源消费总量控制目标具有行政命令性强、可监控性差的特点，实际操作起来不容易，只有解决如何监测地方政府对控制目标完成情况的问题，能源消费总量控制才具有可操作性。此外，还需要有一个中期考评机制，以避免到“十二五”期末地方政府为完成任务而采取强制性措施减少能源使用。
作为行政手段，能源消费总量控制本身应该有争议。但是，如果考虑到资源稀缺和环境污染都是典型的外部性问题，那么政府的行政控制可能有其合理的一面。但是，能源消费总量控制对整体宏观经济的影响必须评估：如果需求没有得到有效控制，能源消费总量控制使能源平稳运行和持续稳定供应面临挑战，可能导致供求关系失衡，进而能源价格上涨，对通胀产生压力。在老百姓日益关注油价、电价、水价等价格的情况下，政府要考虑如何解决能源价格上涨所带来的问题。
这标志着我国能源战略已经从保供给为主，向控制能源消费总量转变。这对于传统的能源思维模式是一次革命和挑战。作为行政手段，能源消费总量控制本身有争议，但如果考虑到资源稀缺和环境污染都是典型的外部性问题，政府的行政控制有其合理的一面。但是，能源消费总量控制对整体宏观经济的影响必须评估。
地方政府出于保GDP的目的，可能对能源消费总量控制消极应对。如何引导地方政府真心真意完成控制目标，是能源消费总量控制的关键点。
中国当前正处于城市化和工业化快速发展时期，为支持经济高速发展，中国需要充足而廉价的能源供给。经济增长需要能源来支撑；而城市化进程伴随的基础设施建设，以及城市居民相对农村居民更高的能源消费，推动着中国能源需求刚性快速增长。然而，我国庞大的能源需求以及增量已经引发了一系列问题，促使政府推出能源消费总量控制政策。
我国“十二五”能源规划提出，到2015年将全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右。去年国务院常务会议提出要把总量控制目标科学分解到各地区，地方各级政府要对本行政区域的控制能源消费总量工作负总责，特别提到不准对居民拉闸限电，说明中央政府是认真的。这标志着我国能源战略已经从保供给为主，向控制能源消费总量转变。这对于我国传统的能源思维模式是一次革命，也是一个挑战，而且涉及到方方面面的多重博弈：
确定切合实际的能源总量控制目标是起点。现阶段能源是支持经济增长的重要保障，即使2012年我国经济疲软，能源消费总量也比2011年增加了1.4亿吨标煤。2012年我国能源消费总量为36.2亿吨标准煤，2015年控制在40亿吨标准煤意味着今后3年只有3.8亿吨标准煤的空间，如果今后几年经济稳定增长，这个空间可能不够。现阶段要维持一定的经济增长，能源供应的总量将随之增长，每个地方情况不同，但就全国而言，城市化工业化阶段性能源增长与G D P之间的关系应该比较固定。一般而言，能源总量控制需要通过节能和改变产业结构来实现，改变产业结构三年中见效应该很难，所以节能方面需要更大的努力。
能源总量控制目标的分配是一个艰难的过程，但需要尽快完成。能源总量控制要求各个省份消费较少的能源，甚至减少能源消费总量，这相当于对地方经济增长设限。地方政府出于对经济发展的担忧，以及改变产业结构的困难，可能在能源总量控制目标的分配上斤斤计较，使得地方政府与中央政府在能源消费总量控制目标下放的过程中很难达成一致。因此需要通过考量各地区三次产业能效改进潜力以及节能潜力，来为中央政府协调地方能源消费总量控制目标与国家总目标之间的矛盾提供依据。中央政府需要根据各地情况，在经济增长和能源消费之间寻找平衡，这个非常不容易，而且这个过程不能很长，时间不等人。
政府实现目标的政策配套除了把总量控制分解到各地区，由地方政府负总责之外，其他政策措施，如强化企业节约能源和保护环境的责任；充分发挥市场机制作用；完善水电和核电及可再生能源电价定价机制，理顺天然气与可替代能源比价关系和煤电价格关系，完善差别电价和惩罚性电价政策；推进资源税改革，强化能源消费环节税收调节，严格控制高耗能产业等等，许多都是以前就有的，根据以往的经验，改革进展也不是很顺利。因此，引发了对完成目标基本保障的疑虑。应该说，转变经济发展方式才能有效控制能源消费总量，但是，转变经济发展方式是个相对漫长的过程。
地方政府控制能源总量的动力显然需要给予关注。现阶段能源总量控制对G D P增长仍有很大影响，控制能源消费意味着抑制经济发展，地方政府出于保GD P的目的，可能对能源消费总量控制消极应对。地方政府的“十二五”规划通常把经济增长速度定得比较高，与能源消费总量控制的倒逼机制效应有冲突，现阶段的能源消费刚性将导致很难进行有效的能源消费总量控制。因此，如何引导地方政府真心真意完成控制目标，是能源消费总量控制的关键点。
地方政府完成能源总量控制目标的方式很重要。“十一五”末，各级政府为完成节能减排目标，采用“拉闸限电”，强制性减少能源使用，给企业生产和居民生活带来了不便。因此，“十二五”期间如何将节能手段和转变经济增长结构措施与能源消费总量控制有效结合，是各地政府顺利完成能源消费总量控制目标的关键。
笔者认为，需要建立一个有效的能源消费总量控制评估体系。能源消费总量控制目标具有行政命令性强、可监控性差的特点，实际操作起来不容易，只有解决如何监测地方政府对控制目标完成情况的问题，能源消费总量控制才具有可操作性。此外，还需要有一个中期考评机制，以避免到“十二五”期末地方政府为完成任务而采取强制性措施减少能源使用。
作为行政手段，能源消费总量控制本身应该有争议。但是，如果考虑到资源稀缺和环境污染都是典型的外部性问题，那么政府的行政控制可能有其合理的一面。但是，能源消费总量控制对整体宏观经济的影响必须评估：如果需求没有得到有效控制，能源消费总量控制使能源平稳运行和持续稳定供应面临挑战，可能导致供求关系失衡，进而能源价格上涨，对通胀产生压力。在老百姓日益关注油价、电价、水价等价格的情况下，政府要考虑如何解决能源价格上涨所带来的问题。
（责任编辑：胡杰）
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